试论稽征执法
    依法行政是新的历史条件下党执政的基本方式之一。”党的十六届四中全会《决定》中把“如何坚持科学执政，民主执政，依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式”，作为五十多年来党执政的主要经验和新时期加强党的执政能力建设的指导原则。
    交通征稽执法归属于行政执法，是党依法执政的构成部分之一，尤其是交通征稽工作的重中之重，必须在法律的框架内予以完善与落实。明确征稽执法，首先应明确什么是交通规费?《公路养路费征收管理规定》第二条对养路费有明确规定，在《湖南省交通规费征收管理条例》第二条是如此定义：交通规费，是指交通行政管理部门按照国务院和省人民政府的规定，向车辆、船舶所有者和使用者征收并用于交通基础设施建设和养护的各种专项经费。交通规费性质上属预算外资金。针对交通征稽执法工作的特点以及当前执法工作中存在的一系列问题，笔者论及以下观点，以为征稽同仁共商。

    一、依法征稽的具体要求
    征稽管理的主体。征稽工作主体，在现行的《公路法》中没有明确定义，《公路养路费征收管理规定确定由公路主管部门统一领导。在各省级地方法规与规章中也有明确的界定，如《湖南省交通规费征收管理条例》第三条第一款、《湖南省公路养路费征收管理办法》第四条第一款规定：“养路费征收具体工作由交通规费征收稽查机构负责”。各地交通征稽机构应当是交通规费的管理机构，享有交通征稽执法职能。由此，征稽机构应确定为法规授权的执法主体，在当前交通规费征收体制中应当是基本的执法主体。
    交通规费标准、分类与特征。依法征费是法定权力，当然具有确权和恒定性，现行交通规费征收标准均由各省级政府根据国家有关规定加以明确。从分类上看较为复杂，按方式分有公路和水路两类，按权限和管理层次分有中央、省级和县市级规费，按用途分强为养护、建设和管理几类。交通规费具有四大特征即政策性、强制性、服务性和专用性。总之，各项费种都必须从严确定，才能做到有据可依。
    执法程序法定。现代程序理论认为：程序违法即使实体正义也应认定行政行为无效，可以说，程序是依法行政的生命。征稽机构在依法展开执法工作中，必须严格按照法定的程序进行。相关的法律和规范性文件对行政执法工作做也了大量程序规定，尤其交通部还专题制定了《交通行政处罚程序规定》。所以，在征稽执法工作中，在不具备法定前提的条件下，不允许也不能采取行政措施。
    征稽执法职能法定。在征稽执法工作中，要面向的是两个问题，一是行政处理行为，依据法规授权，一般行政处理行为如征费、催缴等，是征稽部门的法定职权，可以以本单位的名义做出；另一方面是对违法行为的行政处罚权限，由于现行法规明确是交通行政管理部门的权能，并未授权其他部门包括征稽机构行使。所以，对于行政处罚，必须有具有行政处罚职能的交通行政管理部门的授权后，才能行使，且相应法律后果应由授权机关承担。
    征稽机构职能法定。在现实征稽执法工作中，有大量随意执法、越权执法和不规范执法的现象存在。征稽机构的征费权能法定，其工作职能也只能在法定范围内开展。如《湖南省公路养路费征收管理办法》第六条规定的征稽机构的职责是：（一）宣传和执行国家和本省养路费征收的法规、政策，依法征收养路费；（二）负责养路费费源、专用标志、票证、车辆台帐和收入、存储、上解的管理以及报停车辆的凭证保管；（三）依法对行驶的车辆或者对车属单位、个人以及停车车站、作业区等场所内的养路费缴纳情况进行抽查；（四）对违反本办法规定的单位和个人依法进行处理；（五）掌握车辆新增、转籍、过户、报废等异动情况，对养路费票证及其缴费情况进行核验。《公路养路费征收管理规定》第六条也明确了征收稽查机构的七项职权。在这些规定中，征稽执法权能规定十分明确，如果征稽机构执法工作超出了法定的范围，就必须承担相应的法律责任。
    二、目前征稽执法工作存在的问题
    归源于费税改革的影响，中国法制建设得到很大进步的同时，在交通规费征稽领域中，相应的法规建设严重滞后，各省征稽机构沿用的是几年前甚至几十年前的征稽法规，在此期间，国家相继出台了《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》和《行政许可法》，而在公路行业唯一的立法是与现行征费政策严重脱节的《公路法》，相反，在该法中规定了以征税方式筹集公路养护费用，使目前的交通规费征收体制让人感觉上有交通规费征收政策大于法的现象。
    1、交通规费征收的法律体系不健全，没有专门的法律。
    现行的各省有关交通征稽法规之间的关系没有理顺，缺少一部能够统领、指导各单行法规的基本法，交通部也一直没有实现全国统一，从目前情况来看，这种情形难以得到根本好转。
    2、立法滞后。
    我国的法律规定：行政机关在立法机关的授权下可以进行立法。我国涉及公路交通规费内容的有《中华人民共和国公路管理条例》和《道路运输管理条例》，起到重要作用的则是地方性条例和规章，以及一些规范性文件。随着经济的迅猛发展，现行的征费政策不但日见局限，而且始终不见修改和完善，更不要说上升到法律的高度了。
    3、执法的统一性和规范性经常受到冲击。
    交通部门机构林立，行政执法权属分散，交通规费征收机构重叠，这是当前交通执法工作的困境。各级主管部门倡导的“一站式服务”体制得不到有效落实，导致交通征稽执法的统一性和规范性受到严重制约。同时，地方政府及其所属各职能部门甚至政府官员干预征稽行政执法的现象还时有发生，使交通征稽执法的严肃性得不到保障。
    4、部门内部工作上存在着计划与执法的矛盾。
    计划与执法的矛盾，也就是完成收入任务与依法行政的矛盾。长期以来，计划任务的确定是以前一年的基数为标准，以后每年增长一定的比例。由于这种确定计划任务的方法不是建立在对费源全面、细致、科学调查研究的基础上，而是通过预算“推”出来的，造成了计划与实际的脱节。这就造成了，在一个省内，甚至是在一个市内，都有费源好的少收或不收；费源不好的则收“过头费”，严重损害了经济发展，不同程度地形成了费负不公的现象。
    5、公布的信息渠道不畅通。
    在交通征稽领域，官方缺少权威公告，省际间有关征费的政策不一，地域间互拉费源现象得不到有效遏制甚至出现恶性竞争，这必然造成缴费人的知情权得不到落实，影响到车主之间的公平竞争和正常经营，也造成应征规费的大量流失和征稽机构权威性的严重受损。
    6、部门法规冲突不能有效解决。
    征稽工作目前最明显的是车辆征费吨位核定工作的不规范，相关政策朝令夕改，让人无所适从，最突出的莫过于国家发改委公布的征费吨位与公安交警核定的法定限载吨位不一，徒增了不少困难。而且，《更正表》的规范性与合法性受到各个层面的质疑，如《交通征稽》2006年第一期刊载刘松和同志撰写的《收费依据必须具有合法性和稳定性》一文，提出了《计量手册》和《更正表》的法律效力不足之观点，是有一定道理的。对专项治理工作而言，尽管全国统一开展了清理大吨小标和治理超限运输工作，但收效甚微，开通不到几年的京珠全线返修路段激增便是一个有力例证。
    7、执法人员素质不能与时俱进。
    近年来，各级征稽主管部门也经常性地开展了征稽执法培训工作，征稽人员的执法水平有了一定程度的提升。但是部分征稽员基于文化素质和岗位竞争体制等原因的影响，有的征稽人员满足现状，不注重研究新时期征稽工作的特点，同时，培训工作也不能充分保证质量以致流于形式。执法业务素质还有待进一步提升。执法者对征稽法规认识上的偏差，往往导致执法结果不能尽如人意。目前，社会各界和广大车主对相关征费政策的研究十分重视，注重维护自身利益，尤为突出的是有关企业有专门的法律工作人员。相对而言，我们征稽人员自身素质提升的幅度过小，征与缴之间在知法、懂法和用法上的差异日益加大，在征稽执法工作中往往出现错误或不规范执法的现象，导致费款大量流失。
    8、执法程序得不到有效保证。
    当前征稽执法工作人员对行政执法的程序规定大都停滞在一知半解甚至根本不明白程序规定，在执法工作中体现出粗暴行为，单纯以扣车为唯一执法手段，对调查、问讯以及当场补缴、告知程序等规定没有有效履行，使征稽执法程序严重欠缺。
    9、法律文书制作不规范。
    经过了解，征稽执法文书目前存在较大的问题，1、文书中仅存违法的基本事实，没有情节、性质、手段和危害后果等进行说明，更谈不上论及其相互间的联系，没有进一步进行分析，说明证据与事实间的内在联系，更不能说明证据的合法性关联性和客观性，也有一些文书只是简要叙述违法事实和危害后果，其实质事实不清，证据不确凿；2、文书中引用法律条文不准确、不具体、不规范，有的甚至根本不予引用，或用而不用全称；3、不讲法理与情理，不对相关违法事实进行法理分析，不阐述当事人有哪些危害行为，根本不提及责任能力和从轻、从重处罚情况，更有甚者，将当事人的态度作为处罚的加重情节。
    10、执法工作取证力度欠缺。
    一个突出且广泛存在的问题，是征稽执法人员在执法过程中，仅凭一纸笔录就给出一个案件定性，忽视取证工作，不对车主欠费的基本事实予以确认并固定相关证据，或根本就不取证而在事后补充，这在行政复议或诉讼中，将会因调查、取证工作与处理、处罚决定倒置而产生严重后果。
    11、行政对象权益没能有效保障。
    对当事人的权益维护不够，这是征稽工作中经常驻性出现的问题，体现在告知程序的不到位，或不明确告知的内容、时间、形式，不制作告知笔录或使用事先统一制作的笔录，这就剥夺了当事人陈述和申辩权，必然导致征稽行政执法行为无效。
    12、内审工作力度有待加强。
    执法工作的内审工作流于形式，各级主管部门过问征费进度的热情大，对规范执法的关注投入不够，使各种执法制约机制停在面上，不能将监管措施落到实处，也是问题之一。
    三、加强征稽执法工作的设想
    （一）完善政策体系。
    征费政策是征稽机构开展征收工作的依据，也是行政相对人缴纳规费的依据，主管机关应注意征费政策的规范性和操作性，必须合符法理，对基层工作尤为重要的是要明确新规定与旧规定相抵触的地方的适用单一性，避免出现矛盾。在操作性方面要考虑政策执行的可行性，比如对长年欠费车辆的查处工作，要确立一定的规费减免途径，杜绝欠费案件查而难处，或是为规范执法而影响行政效率与不能及时结案的现象发生。当然，立法工作的加强与完善，只能由各级交通行政管理机关大力争取的了。
    （二）规范行政执法程序
    规范行政执法程序是指机关实施行政执法行为所应遵循的方式、步骤、时间和顺序。行政执法程序最重要的原则和特征是程序法定。在我国已有的行政程序法中，除《行政处罚法》、《国家赔偿法》等外，还有程度不同的规定散见于各级行政法规文件中，这些法律法规为我们规范行政执法程序奠定了一定的基础。为了促使行政执法权更进一地公正、合理行使，加强规费征收管理，总结行政执法经验，借鉴其他行业的做法，有必要以程序来规范行政执法行为。程序制度主要有：
    第一，公开制度。这是一个具有很强的规范性和约束力的重要制度，在实践工作中，我国提出的行政公开制度。因此，必须将执法依据公开，执法信息公开，处理决定公开，执行裁决等公开，以利征费相对人行使自己的权利，促进行政执法权力的正确使用，从而遏制腐败的产生将起重要作用。
    第二，相关人员回避制度。《交通行政处罚程序规定》第十七条规定：“案件调查人员是本案的当事人或者其近亲属；本人或者其近亲属怀本案有利害关系；与本案当事人有其它关系，可能影响案件的公正处理的。应当回避，当事人也有权向交通管理部门申请要求回避；回避决定做出之前，案件调查人员不得擅自停止对案件的调查处理。”这为执法人员在执行公务时履行公正职务行为有了法律依据，也使执法取得公正结果增强了保障。
    第三，相对人参与制度。对机关所做出的决定，享受陈述权、申辩权；依法享有申请行政复议、提起行政诉讼、请求国家赔偿等权利。促使行政机关公正执法，缴费人的权益得到保障。
    第四，说明理由制度。我国行政处罚法有规定：行政主体在做出行政处罚决定之前，应将处罚决定、事实、理由、依据告之当事人，对当事人依法享有的权利也应告知。这对行政处罚前的理由说明同样适用。
    第五，时效制度。《行政处罚法》对时效均有明确规定，征稽执法工作应严格遵循时效规定。各级主管部门对机关提高行政效率同样出提出了具体要求。
    此外，合议制度，复审制度，咨询制度，顺序制度，保密制度等程序性制度，都对规范行政执法权起着重要作用。我们征稽行政执法机关和执法人员都应该严格和规范行政执法程序，以达到依法治费的目的。
    （三）严格行政执法监督
    行政执法监督是对交通征稽执法人员及交通征稽工作的检查监督，是维护国家交通规费征收政策的严肃性和车主合法权益的有效机制。各级交通征稽主管机构应不定期组织执法检查，看执法人员的执法程序是否到位，工作是否规范有序，行为是否文明合理，在征稽管理中的征费、稽查、暂扣车辆、行政处理、处罚等行政行为所适用的法律、法规和规范性文件是否正确，征稽人员在执法过程中是否存在违法违纪现象，确立行政过错责任追究制度，使征稽执法工作全程纳入有效监管体系之中，杜绝监管工作流于形式。
    （四）加强执法培训
    首先要搞好各级征稽机构执法人员的培训工作，根据依法行政的具体要求，执法人员要学习和掌握基本的法律知识，具备应用法律手段处理征稽法律事务的能力；其次，要提升征稽人员的整体素质。征稽执法人员的素质高低直接影响着执法工作的质量和效果，影响交通征稽行业与车主的的关系，也影响到征稽行业的形象，鉴于目前征稽执法人员现有的业务技能，必须坚持开展行政执法培训，使征稽人员知法、懂法、正确执法，做到思必及法、言必循法、行必合法，形成依法征稽的良好氛围。
    （五）规范文书制作
    执法文书记录了征稽机构执法工作的轨迹，必须做到格式规范，内容充实，对执法文书工作人员必须建立一种可行的规范操作方式，组织展开专题评讲，认真制作每一份文书，确保每个执法案件的文书制作率100%和正确率100%，一定必须杜绝执法文书事先统一制作或事后补作的违法操作现象，充分发挥执法文书在征稽执法工作中的应有作用。
    （六）改善征稽行政执法环境
    征稽执法环境的日益恶化是有着社会背景影响的，但社会尤其是政府的支持力度欠缺是一个十分重要的因素，当前交通规费分配体制使市、县两级财政看不到实际的利益，导致地方政府对规费征收工作的冷淡，费税改革的不确定性引发征稽执法人员的活跃思维和车主的抗费情绪，都是征稽工作环境恶化的成因。当前，政府应在保持费税改革前提下明确征稽工作的必要性和重要性，要求地方政府及各职能部门履行支持征稽工作的相关职责，甚至改革交通规费返回地方用于交通建设的分配体制，激励地方政府强化交通规费征收管理的积极性，严厉打击拖欠交通规费的不法行为，为征稽执法工作营造良好环境。